Michel Guénaire es abogado y escritor. Su último libro: Después de la globalización. El regreso a la nación (Presses de la Cité, 2022).
Nadie lo dice, pero es el origen del mal europeo. Los Tratados conceden a la Comisión un derecho exclusivo de iniciativa en la creación de normas jurídicas europeas, lo que le confiere un papel central, del que parte todo y del que todo regresa, y la convierte en un poder desorbitado.
Por supuesto, debemos recordar que los padres fundadores pidieron, en los tratados originales de 1951 y 1957, una autoridad que pudiera dirigir neutralmente la empresa común. Las normas que organizan el estatuto de la Comisión Europea lo confirman ahora.
Los miembros de la Comisión son nombrados por un período de cinco años, duración que la sitúa en una continuidad independiente de los Jefes de Estado y de Gobierno, adecuada para encarnar la duración de la Unión y de la que extrae su prestigioso título: ser guardiana de tratados. La lista de comisarios la adopta el Consejo Europeo por mayoría cualificada y luego está sujeta a la votación de aprobación del Parlamento Europeo. La Comisión, tras este doble paso ante el Consejo y el Parlamento, goza de una base real de legitimidad.
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Esta legitimidad se ve reforzada por la presencia a la cabeza de un presidente, originalmente un simple comisario primus inter pares, pero, desde el Tratado de Lisboa, un comisario elegido por el Parlamento Europeo por mayoría simple. Esta elección le otorga un magisterio, cuando además da su acuerdo a propuesta de su comisario por cada Estado y distribuye las carteras temáticas entre los veintisiete miembros. Personalidades han dado peso a la función, desde el francés Jacques Delors, nombrado en 1985, que estará en el origen del Libro Blanco del mismo año, seguido dos años más tarde por el Acta Única para organizar el Mercado Único de 1993, hasta el alemán Ursula von der Leyen, desde el 1 de diciembre de 2019, que se ha distinguido por una fuerte presencia que busca expresar la propia voluntad de Europa como nunca lo había sido.
Por último, la Comisión Europea no es responsable, o lo es muy poco, ante las demás instituciones de la Unión. El Parlamento puede votar una moción de censura sobre su gestión, no una cuestión de orientación política. El Consejo Europeo debe acudir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) para destituir a un miembro de la Comisión, únicamente por faltas personales desvinculadas de sus funciones.
El derecho de iniciativa concedido a la Comisión, sobre la base de una organización tan fuerte, dio lugar a un poder exorbitante.
Las competencias de la Unión se dividieron inicialmente en tres conjuntos, llamados "pilares", por el Tratado de Maastricht: el primero cubría las cuestiones de las dos comunidades de 1957 y seguía regido por las instituciones europeas, mientras que el segundo, que se refería a la política exterior y de seguridad común, y el tercero, que trataba de justicia y asuntos de interior, debía ser intergubernamental. Sin embargo, la Comisión ejerció su derecho de iniciativa indiscriminadamente en los tres pilares. Cuando el Tratado de Lisboa eliminó los tres pilares del Tratado de Maastricht, la Comisión aumentó su poder, que luego se dividió en dos poderes: un poder legislativo y un poder ejecutivo, un hecho extraordinario en una organización política.
El poder legislativo de la Comisión se resuelve en el ejercicio de su derecho de iniciativa: propone los textos que rigen la ley sindical, y solo puede hacerlo. Los reglamentos, directivas y decisiones, por un lado (todos los actos decisorios), y las recomendaciones, dictámenes y comunicaciones, por otro lado (actos no decisorios), son adoptados por él. Sus propuestas se presentan para su aprobación al Consejo, que guía, y al Parlamento, cuyo trabajo prepara con sus medios de experiencia.
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Este derecho revela el poder de la Comisión. En primer lugar, elige la naturaleza del acto que debe realizarse y, en consecuencia, determina la base jurídica para su aprobación. Puede basarse en el artículo 94 del Tratado de Funcionamiento de la Unión (TFU), en cuyo caso se aplica el voto unánime del Consejo, o en el artículo 95, que requiere una mayoría cualificada. Luego, podrá modificar el contenido o incluso el procedimiento elegido durante la discusión, conforme lo autoriza el artículo 251 del TFU. Finalmente, hace lo que quiere con las distintas contrapropuestas que le pueden presentar.
En nombre de su poder ejecutivo, la Comisión controla la aplicación de las normas por parte de los Estados miembros y aplica las distintas políticas de la Unión. Puede iniciar un procedimiento de sanciones contra un Estado. También puede controlar la aplicación de medidas de excepción a los tratados, que se denominan cláusulas de salvaguardia. Tiene, sobre todo, un poder de decisión propio que le lleva, en particular en el ámbito del derecho de la competencia, a autorizar concentraciones y a sancionar abusos de posiciones y acuerdos dominantes. Ante una situación de concentración, tiene incluso el poder de autoembargar y perseguir, que ningún otro poder tiene en un sistema jurídico liberal. Asigna financiación europea y controla su uso. Por último, gestiona el presupuesto de la Unión y también garantiza la correcta ejecución de sus compromisos. Desde la adopción del Pacto Fiscal Europeo, ha seguido de cerca las políticas económicas de los estados miembros.
Es mucho. Se volvió demasiado con el tiempo. Se ha llamado a Europa un modelo de cultura del compromiso. Es cierto que nació de negociaciones entre Estados. Esta cultura evitaba los conflictos. Europa siempre se llevó bien consigo misma. La fuerza que hoy supera los conflictos es la voluntad, la orientación que nace de las decisiones, la determinación final de la Comisión únicamente. Europa siempre confía en ello.
La cultura del compromiso ha dado origen a una política sin concesiones. La Comisión actúa con medios irresistibles. 44 direcciones y servicios especializados que reúnen a cerca de 32.000 agentes permanentes y temporales (casi el equivalente al personal de la Secretaría de las Naciones Unidas) trabajan diariamente para elaborar las normas, comprobar la compatibilidad de cualquier proyecto nacional con estas normas y establecer el derecho europeo.
Debemos retirar el derecho de iniciativa a la Comisión Europea y convertirla en una simple secretaría general del Consejo Europeo, dotada del poder de examinar las decisiones tomadas por los Estados. Y recordemos así las palabras del general De Gaulle al joven Raymond Barre, que acababa de ser nombrado comisario, antes de su partida a Bruselas: “Lo que le pido a usted y lo que le pido a la Comisión es que no pretenda sustituir a los Estados . Tiene su papel de reflexión, de propuesta, eso me parece muy bueno, pero pretendo que se ciña estrictamente a eso.
